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新时代粮食安全观的新特点与新思维

  责任编辑:市粮食局和物资储备局            来源:人民论坛网            时间:2019-12-02 15:09

  一个国家的粮食安全问题既受到其经济社会发展环境的影响,也受到其资源禀赋的约束。经过40多年的改革开放,我国社会主义现代化建设取得了举世瞩目的成就,社会主要矛盾由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”,特别是在2020年全面建成小康社会、2035年基本实现社会主义现代化的目标指引下,我国的粮食安全问题也发生了新的变化。

  新时代粮食安全观的新内涵

  目前,国际上通用的“粮食安全”的概念,是1996年世界粮食峰会(WorldFoodSummit)上提出的,指“在任何时候,所有人都能买得起并能够买得到足够的、安全和营养的粮食,以满足人们日常饮食需要和需求偏好(dietaryneedsandfoodpreferences),保证人们积极和健康的生活”。这一概念中包含了五个特性:即供给角度的可供性(availablity)、收入角度的支付性(affordbility)、需求角度的获得性(accessbility)、消费角度的营养性(utilization)和全过程的稳定性(stability),简单而言,即有得卖、买得起、买得到、吃得好、稳得住。2013年底召开的中央农村工作会议明确要求实施“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略,明确提出确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”的国家粮食安全目标,并强调“中国人的饭碗一定要端在自己手里”。

  新时代我国粮食安全的新内涵,主要包括以下几点:一是在全面建成小康社会的决胜阶段,“营养性”逐步成为粮食安全的核心,强调健康营养、种类多样,由原先的“吃得饱”转变为“吃得好”,吃出健康、吃出长寿;二是粮食的“可供性”,成为仅次于营养性的第二个重要内容。但受资源禀赋的限制,我国需要以9%的全球耕地、6%的淡水资源,养活近20%的人口,这决定了新时期我国粮食安全必须充分利用国际市场和国际资源;三是在我国经济与城乡居民收入增长较快的背景下,“买得起”“买得到”也不再是消费者担心的问题。在政府和市场的共同作用下,粮食安全的“稳定性”和可持续性能够得到很好保障。

  新时代我国粮食安全的内涵可概括为:以提供健康营养、种类丰富、可口美味的粮食及产品为宗旨,以国内外两种资源和两个市场为手段,以增加城乡居民收入为根本,以政府政策为保障,活跃粮食市场流通和贸易,保证每个家庭和个人随时随地都能够购买到满意的粮食及产品,满足人民日益增长的美好生活需要。

  新时代粮食安全观的新特点

  第一,由重点关注数量安全转变为数量安全和质量安全同时兼顾。在满足人们温饱问题的阶段,数量安全是根本,但是在全面建成小康社会背景下,营养健康、美味可口的高质量粮食品种,多样化的食品需求,日益成为广大消费者的重要选择。

  第二,由土地和水资源双重约束转变为土地、水和劳动力资源等多重约束。改革开放以来,特别是2001年我国加入WTO后,随着我国工业化、城市化和国际化的推进,各行各业都实现了较快增长,拉动了要素价格的不断提高,土地和水资源价格持续提高,劳动力成本也快速上升。低廉的劳动力成本曾是我国比较优势的重要来源,但近年来劳动力成本也因快速的经济增长而不断提升,多种要素价格的不断上涨推动着我国的粮食生产进入高投入、高成本和高价格时代。

  第三,由粮食安全转变为多样化的食品安全。随着我国人口增长速度的放缓和老龄化程度持续加深,以及口粮在人们日常饮食结构中的比重不断下降,粮食(口粮)安全不再像过去一样突出,相反地,人们对肉类、蔬菜、水果等产品的需求不断增加,因而保证多样化的食品供给逐步成为粮食安全的新内容。粮食安全也由口粮安全逐步转变为口粮安全和饲料粮安全兼顾。

  新时代我国粮食安全也面临一定的挑战。从生产角度来看,面临着粮食生产成本的日益上升;从需求角度来看,面临着需求的升级;从国际市场来看,我国多数农产品(包括水稻、小麦、玉米等)都面临着进口的压力;从政策措施来看,我国部分农产品的“黄箱”支持措施(即具有市场扭曲性作用的补贴,比如最低收购价,WTO要求消减的政策)逐步接近或超过“微量允许”标准,而另一些种类的农产品补贴又受到有关贸易伙伴国的质疑和挑战。

  新时代粮食安全的新思维

  在新的形势下,保障粮食安全需要有新的战略思维,应建立长效机制,从根本上保证可持续的粮食安全。将中国人的饭碗牢牢地端在自己手中。建立这一长效机制,应主要包括以下几点:

  第一,藏粮于地。藏粮于地,一方面要求必须保有一定的基本农田用来进行粮食生产,另一方面则强调耕地的质量保护,以提高土壤肥力,保证在粮食产量需要提高的情况下,能够很快地进行生产。藏粮于地,主要应做好以下三个方面的工作:一是在一些耕地土壤肥力下降或破坏较大的地区,实行适度的休耕,进行耕地土壤肥力的恢复;二是鼓励广大生产者使用有机肥,减少化肥农药等的使用,减少对土壤的进一步污染,逐步恢复土壤肥力;三是做好土地平整、水利和道路等配套设施的建设,提高土地的生产力。

  第二,藏粮于技。在耕地数量和质量不同程度下降、水资源日益稀缺和劳动力成本日益提高的背景下,我国的粮食生产只能依靠科技进步。从要素角度而言,在传统的土地、劳动力和资本等要素难以有效突破的情况下,必须依靠新型要素,特别是技术、信息和管理,通过各种生产要素的合理配置,通过培育优良品种、研发新的耕作栽培技术、加大现代机械化和生物技术投入,提高要素的综合生产率以及单产,增加粮食产量,保证粮食供给。技术是保证我国粮食安全的根本动力,特别是口粮,必须依靠科技促进国内生产,保证绝对安全。

  第三,藏粮于民。粮食安全,除了需要生产足够的高质量的粮食以外,还应做好科学的粮食储备,扩大粮食生产者(农户)的储备。一方面可以分散储备,减少粮食损失的风险,保证粮食的有效供给;另一方面,可以相对减少政府粮食储备补贴的支出。

  第四,争取粮食安全的国际权力。粮食安全是任何一个人多地少的国家的头等大事,特别是对于中国这一人口大国而言。在WTO框架内,一直存在关于“基于粮食安全目标的公共储备”议题,2013年,世界贸易组织(WTO)第九届部长级会议明确基于粮食安全目标的粮食公共储备补贴不应受到消减的约束,2015年,在世界贸易组织(WTO)第十届部长级会议上进一步得到明确,希望能够通过谈判来达成永久性的解决方案。为此,建议中国联合印度等人多地少的发展中国家,争取在WTO框架内推动“基于粮食安全目标的公共储备支出(包括最低收购价收购支出和储备补贴)”列入免于消减的范围,并得到永久解决。其中,对于小麦和水稻两大品种的最低收购价政策,可以试行保量放价,同时配合保险补贴等政策,实行价补分离。

  第五,推动WTO规则的改革。在WTO《农业协定》中,“微量允许”是与我国粮食安全政策密切相关的一项规则,即需要消减的“综合支持量(AMS)”。在入世时,我国争取到的微量允许为8.5%,但是我国的微量允许标准既要受到特定产品的约束(即每一个单个品种,其AMS不能超过微量允许标准),又要受到非特定产品的约束(与品种不挂钩的AMS补贴也不能超过微量允许标准)。简单而言,即农业总体的AMS补贴要小于8.5%,同时单个品种的AMS补贴也都不能超过8.5%,同时各个品种之间的AMS支持不能融通。这与美国等国家可以在品种之间融通的做法相比,显然是不公平的。建议在WTO谈判中,中国应积极争取“微量允许”的支持可以在不同品种之间进行融通。

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